“백성을 위해 선정을 베푸는 목민관은 반드시 어질어야 한다. 인자하게 하려는 자는 반드시 청렴해야 하고, 청렴하게 하려는 자는 반드시 검소하고 아껴 쓰니 절용이란 곧 목민관이 먼저 힘써야 하는 것이다.(善爲牧者 必慈 欲慈者 必廉 欲廉者 必約 節用者 牧之首務也)”

다산 정약용이 ‘목민심서’에서 제시한 훌륭한 목민관의 덕목이다. 목민관은 백성을 다스려 기르는 벼슬아치라는 뜻이다. 고을의 원이나 수령 등 외직 문관을 통틀어 이르는 말이다. 요즘 말로 지방자치단체장과 지방의원을 함께 일컫는다고 할 수 있다. 다산은 목민관에게 어짐과 청렴을 강조했다.

재산 형성과정 누가 보아도 깨끗해야 마땅

세상이 아무리 바뀌어도 공직자는 이익이 아닌 국리민복을 위한 의로움을 좇아야 한다. 재산 형성과정이 누가 보아도 깨끗하게 재산을 모으는 청부(淸富)여야 한다. 그런데 자치단체 선출직들에서 납득되지 않는 일이 적잖게 일어나곤 했다. 사람은 권력과 돈, 명예를 다 쥐겠다는 과욕을 버려야 한다. ‘노자’의 충언을 귀담아듣자. “오색의 아름다움은 사람의 눈을 멀게 하고, 다섯 가지 소리의 아름다움은 귀를 멀게 하며, 오미의 감미로움은 사람의 입을 상하게 한다.(五色令人目盲 五音令人耳聾 五味令人口爽).”

지방정부를 이끄는 공직자는 시·도, 시·군·구정이 잘 운영되도록 하는 주민의 대리인일 뿐이다. 무엇보다 지도자가 주민 신뢰를 얻는 데 앞장 서 실천해야 한다. “자신이 바르지 못해 원칙을 지키지 못하는 이는 지도자가 되어도 바르게 이끌지 못한다.(枉己者 未有能直人也)”는 ‘맹자’의 우려가 현실화되지 않도록 가슴에 새길 일이다.

물론 지방자치를 꽃 피우기 위해선 중앙정부와 국회의 역할이 뒷받침돼야 한다. 중앙정부와 지방자치단체는 일방적 관계가 아닌 협치를 통한 미래지향적 관계를 재설정해야 한다. 현행 헌법은 중앙정부의 역할과 권한을 과도하게 규정해 중앙정부 비대화를 초래해 지자체를 중앙정부의 하급 기관화하는 부작용을 낳고 있다. 국가균형발전을 위해선 지자체의 재정자립도를 높이는 게 시급하다.

현실은 아니다. 우리의 지자체 재정자립도는 열악하기 그지없다. 행정안전부에 따르면 지자체 재정자립도는 1990년대에 60%대를 유지하던 전국 평균 순계 규모 재정자립도가 지속적으로 떨어져 2025년도 상반기 기준 48.6%다. 2016년 52.5%에 달했던 지방 재정자립도는 2020년 50.4%로 낮아지더니 급기야 40%대로 떨어진 것이다. 행정 단계별 재정자립도를 살펴보면 특별시·광역시는 56.7%, 도 36.6%, 시 31.6%, 군 17.7%, 자치구 27.4%로 지자체 간 불균형을 이루고 있다.

또한  재정자립도가 낮아 지방세 수입으로 기본적인 인건비조차 지급하기 어려운 지자체는 광역·기초 지자체 243곳 중 104곳으로 집계됐다. 인건비 미해결 지자체는 시가 16곳, 군이 68곳이다. 헌법에 지방정부의 과세권을 넣어주고 지방의 조세 책정 자율권을 부여해야 한다. 지방재정의 자율성과 책임성이 확보되고, 이를 통해 지역마다 자율성을 지녀 특색 있고 실질적인 지역발전에 도움이 될 사업을 추진할 여력이 생기게 된다. 

중앙과 지방은 상생 관계임을 재인식해야

이 같은 현실에서 이재명정부가 점진적으로 총 조세 중 지방세 비중을 현행 25%에서 40%로, 지방재정교부세율은 현행 19.24%에서 22%까지 올리기로 했다고 한다. 만시지탄이지만 긍정평가된다. 국정기획위와 기획재정부는 지방세 비중과 지방교부세율을 모두 올리는 세제개편을 준비 중이라고 하니, 지방자치제도 시행 30년 만에 큰 획을 긋는 쾌거다.

국세와 지방세의 경우 지난해 기준 각기 337조 원과 114조 원으로 총 조세 중 차지하는 비중은 75 대 25다. 지자체에 직접 납부하는 지방세 비중을 점차 늘려 60 대 40을 달성하겠다는 게 정부 목표이다. 이 같은 비율은 야당인 국민의힘도 지난 대선 기간 제시한 바 있다. 차제에 국고보조금제도의 개선 또한 요청된다. 국고보조율 개편, 국고보조사업의 평가 강화, 포괄보조금제도로의 확대, 국고보조금의 축소 및 궁극적 폐지 등을 충분히 검토돼야 한다. 세계화와 지방화시대, 이른바 글로컬(Glocal) 시대에 중앙과 지방은 상생 관계임을 재인식해야겠다.

※ 황종택 칼럼니스트

- 고려대학교 언론대학원 석사

- 前 세계일보 논설주간

- 前 일간투데이 부사장

- 본지 부회장